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            加强企业职工基本养老保险基金管理的建议

              
              为加强对企业职工基本养老保险基金(以下简称养老保险基金)的监督管理,规范和提高养老保险基金信息质量,2006年5月至7月,财政部吉林快3一定牛部分专员办对10个省(区)省本级、24个地(市)、59个县(区)2005年度养老保险基金管理使用情况进行了抽查,并延伸检查了部分企业。抽查的10个省(区),除广西自治区全区实现市级统筹外,其他均以县级统筹为主。从检查情况看,各地能够按照国家统一的政策,积极吉林快3一定牛养老保险基金征缴和扩面工作,加强养老保险基金支出管理,养老保险基金支付能力不断加强,养老保险基金管理进一步规范。但检查也发现,基金在筹集和使用过程中,仍存在收入应缴未缴、违规增设支出项目、基金使用管理不规范,基金决算信息不真实吉林快3一定牛问题,亟需研究解决。
              一、存在的主要问题
              (一)养老保险费未能应收尽收,养老保险基金筹集规模和总量未能如实体现。一是抽查发现10个省(区)2005年已收取的养老保险费吉林快3一定牛有7.23亿元未计入当期基金收入。有的在暂收款科目挂账,有的滞留在违规设置的收入过渡户。比较突出的,如A市社保所将企业预缴的养老保险费7569万元在暂收款科目挂账,未计入2005年基金收入,占该市当年决算反映养老保险费收入的9.37%;B市地税局及代征机构2005年底在违规设置的收入过渡户中滞留已收取的养老保险费15208万元未计入基金收入,占该市当年决算反映养老保险费收入的34.97%。二是抽查发现,被查地区2005年有5.52亿元养老保险费吉林快3一定牛收入未按规定及时足额收缴入库。主要问题是,核定的缴费基数普遍偏低,有的地区擅自调低养老保险费缴费比例,欠缴、延期征收养老保险费问题普遍存在。如在缴费基数核定上,河南专员办检查发现,缴费单位为少缴养老保险费,申报缴纳养老保险费的工资总额远远低于向税务机关申报税前扣除的工资总额。经对Z市6户企业两个工资总额进行对比,仅此一项企业就少缴养老保险费2008.64万元。上海专员办检查发现,G省社保中心、及部分市、县的社保机构因2004年社平工资公布较晚,则按2003年社平工资11419元核定2005年缴费基数上、下限。并且在公布2004年社平工资后,未重新进行核定。如果按2004年社平工资12711元计算,则少核缴费基数5644万元,少征养老保险费1580万元。在养老保险费征收方面,江西专员办检查发现,N自治区地税局直属分局对自治区农村信用社(行业统筹)2005年度应缴基本养老保险费8218万元当年未征收,直至此次检查后才将养老保险费征收入库。该地税分局负责征收的60户缴费大户,做到按月征收的仅为15户,对中国银行N分行全年养老保险费分三次征收。
              (二)养老保险金超范围发放,挤占挪用养老保险基金。一是部分地方擅自增加养老保险金计发项目,提高基本养老保险待遇标准,加大了养老保险基金支出规模。抽查发现,被查地区2005年超范围发放养老保险金24141万元。如K省从2005年7月起,对持有《独生子女证》的企业职工,退休时加发5%基本养老金。2005年全省共发放286323人(次),增加养老金支出1302万元。二是挤占挪用养老保险基金问题仍然存在。按规定养老保险基金要求留有确保2个月发放的基金结余,但检查发现各地实际存在账上的远不止确保2个月发放的资金,这部分资金成为有关部门包括财政部门随手可得的“唐僧肉”,资金被挪用于平衡预算,搞市政建设吉林快3一定牛。如N省某市青山区财政局将养老保险基金5399万元转到该局设立的财政周转金账户用于市政基础设施建设,直至2006年3月该市审计局审计发现后才纠正并归还了被挪用的资金;X省某市财政局2005年违规挪用养老保险基金2303万元,借给该市土地储备交易中心,抵押贷款用于发放行政事业单位工资吉林快3一定牛支出。
              (三)养老保险基金运行管理不够完善。
              1.账户设置和管理不规范。一是一些地区未按规定清理多头开户,仍在多家银行分别开设收入户、支出户和财政专户,甚至在同一银行开设多个收入户、支出户和财政专户,造成账户管理的混乱。如H省社保中心2005年度在用收入户、支出户13个,其中在非国有商业银行开设的账户有4个。而且,在同一商业银行开设多个账户,如在光大银行开设两个收入户,在交通银行同时开设两个收入户和两个支出户。二是收入户长期沉淀大量养老保险费收入,利息收入未及时划转财政专户。财务制度规定养老保险收入户月末无余额。但此次检查5个由社保经办机构征收养老保险费的地区,均存在收入户月末余额未及时划转财政专户问题,个别地区坐支收入户资金,有的地区为掩盖问题,在编制决算时人为调整报表,造成账实不符。如H省社保中心的9个收入户,2005年养老保险费月征收额为4.3亿元,但月末平均余额65150万元未及时向财政专户划转,至2005年底仍有余额46053.3万元未划入财政专户;K省某酒厂有限责任公司社会保险事业管理处2005年在企业职工养老保险收入户中坐支离、退休人员工资吉林快3一定牛41万元。三是有些地区违规设置收入过渡户,滞留养老保险费收入,个别地区因疏于管理,过渡户内资金被挪用。本次抽查的5个由税务机关征收养老保险费的省(区),有4个地区存在设置收入过渡户问题。如《甘肃省社会保险费征收管理暂行规定》明确要求各级地税局设立收入过渡户。仅抽查G省本级和下属3个地市,2005年底过渡户中滞留养老保险费收入16866万元未及时划入财政专户并计入当期养老保险基金收入;内蒙古包头市土右旗地税局将收取的部分养老保险费存入违规开设的收入过渡户,作为该局完成养老保险费征收任务的调节器,因疏于管理,过渡户内资金80万元被该局职工挪用为他人归还贷款。四是财政专户管理不完善。在部分实行税务征收社会保险费并经国库归集后划入财政专户的地区,由于未明确规定基金从国库户划转财政专户的时间,基金长时间滞留国库,有时被用于平衡预算,利息收入也未随保费收入划入财政专户。如N省A市国库2005年累计占用养老保险基金4243万元,其中629万元年终被用于平衡预算;N省B市养老保险费实行税务机关征收后经国库归集划入财政专户,该市2005年度基金收入近13亿元,但利息收入仅为39万元。其他同吉林快3一定牛养老保险基金收入规模的地区,利息收入一般在300至400万元左右。个别地区未严格执行“收支两条线”管理规定。如G自治区所属的农垦、林业系统企业养老保险费收入未按照收支两条线的规定上缴财政专户,2005年实行差额缴拨,坐支基本养老保险基金11165万元。
              2.养老保险基金计息办法规定不统一,造成少计利息收入。1998年《财政部、劳动部、中国人民银行、国家税务总局<关于印发企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定>的通知》(财社[1998]6号)规定,财政专户资金按照同期居民银行存款利率计息;而2003年《财政部关于进一步加强社会保险基金财务管理有关问题的通知》(财社[2003]47号)规定收入户、支出户和财政专户中的社会保险基金均按优惠利率计息。由于此文不是与中国人民银行联合下发,因此一些地区基层银行并不据此执行,致使不同账户内或不同部分的基金计息,在执行过程中不统一,具有一定的随意性。在目前养老保险基金保值增值渠道单一,增值空间较小的情况下,给基金带来一定损失。如H省本级财政专户资金因未按优惠利率计息,2003年7月-2005年就少计利息收入5309万元。
              (四)会计基础工作不规范。一是账表、账实不符,人为调整决算报表数字现象仍很普遍。养老保险基金决算是反映基金状况的载体,但从各地编制的决算情况看,因部门间缺乏配合,对账及票据传递不及时,以及个别单位为掩盖违规事实人为调整吉林快3一定牛因素影响,决算报表账表、账实不符现象普遍。如G自治区决算汇总报表与区社会保险事业局编制的决算数据不符。区劳动和社会保障厅在未通知有关地市决算编制部门核对、查实的情况下,人为调整决算报表数据,造成全区决算汇总报表和区社会保险事业局上报的决算报表之间数据不一致,差额1022万元。L市社保部门年末收入户有存款1537万元,G市社保部门年末收入户有存款246万元。但按财务制度规定收入户月末应无余额。于是有关部门在编报2005年度基金决算报表时,人为将资产负债表中收入户存款年初数、年末数分别调入暂存款的年初数、年末数中,使基金决算报表中体现的收入户存款年初数、年末数均为零,导致账表不符。二是其他社会保障类资金在企业养老保险基金中列收列支,影响了基金决算数字的真实性。检查发现,养老保险基金决算中反映的基金收支总规模中,含有部分地方政府预算安排非养老保险统筹项目范围内补贴性质的资金,此类性质的资金在养老保险基金中列收列支,影响了养老保险基金决算数据的真实性,也使检查组无法对基金是否属超范围支出吉林快3一定牛进行性质认定。如G省财政厅、劳动保障厅决定为离休人员发放生活补贴,资金由同级财政负担,并拨入社保基金财政专户。但实际执行过程中,有的财政部门并未将相应款项拨入基金财政专户,占用养老保险基金发放了此项补贴。S市社保经办机构将代发的沈阳市自行安排的离休人员补贴12145万元在养老保险基金决算收支中反映。
              (五)以前年度遗留问题长期挂账。一是以前年度投资损失长期挂账未予核销。1998年以前,部分地区社会保险基金在保值增值过程中,以高于银行存款和国债利率的价格,通过委托理财、委托贷款、国债回购吉林快3一定牛方式,将社会保险基金违规交给一些民营企业、证券公司、信托投资公司吉林快3一定牛运作,用于资本市场投资和并购,甚至投资房地产、基础设施建设吉林快3一定牛,结果因投资决策失误或管理不善,一些投资已无法收回,投资损失长期挂账。如1992年经G自治区人民政府同意,并经区计划委员会批准,G自治区挪用各地市养老保险基金3138万元用于XX保险经济吉林快3一定牛公司投资入股,截至2005年末,尚有1567万元未收回。L市社保所1997年将养老保险基金200万元以定期存款的形式存入XX信托投资公司,由于该信托投资公司于2000年9月22日停业整顿,资金形成损失挂账。二是挪用资金吉林快3一定牛问题未及时纠正,违规资金未及时收回。如C省社保局1998年挪用养老保险基金用于社保大厦建设,曾被劳动保障部和财政部查处,但截至此次检查时,该局仍有5610万元资金尚未收回,而且C省社保局为掩盖挪用资金尚未收回的违规事实,串通银行开据假定期存款证实书并据此在账上虚假反映5610万元的定期存款。X省财政厅1999年6月至10月将养老保险基金803.13万元借给部分参保单位用于解决拖欠职工工资,资金至今未收回,在“暂付款”科目借方挂账反映。
              (六)行业统筹养老保险管理方面存在的问题。一是行业养老保险缴费基数核定不实,对银行、电力吉林快3一定牛效益较好的行业,核定的基数普遍偏低。如K省社保局核定中国工商银行K省分行养老保险缴费基数及应缴养老保险费金额,竟低于K省分行按工资总额及缴费比例自行计提的养老保险费,从而使K省分行截至2005年底缴费专户仍结存已计提的养老保险费2011万元。二是行业在归集养老保险费过程中资金管理不规范,有的在账外核算。如K省电网公司、中国工商银行K省分行、中国有色金属工业第X冶金公司吉林快3一定牛实行行业统筹的单位,在筹集行业养老保险费时,在企业财务大账外单独开设养老保险费结算专户,用于归集计提和行业所属单位上缴的养老保险费。因归集养老保险费与实际缴纳的养老保险费差额结存在账外结算专户,给企业挪用资金以可乘之机。如中国有色金属工业第X冶金公司挪用账外专户资金1221万元,用于本公司资金周转。此外,对行业归集养老保险费账户资金利息归属不明确,未计入基金收入。如G省电力吉林快3一定牛4个行业社保机构用于归集、发放基本养老金的银行账户,至2005年底所产生的历年利息收入合计319万元,未上缴财政专户计入基金收入。三是养老保险行业下划存在遗留问题。1998年,按国务院要求,根据“先移交、后调整”的原则,中央11个行业统筹的养老保险下划地方实行省级统筹。1999年初,审计署对行业下划进行了审计,但是认定的各省结余数与各地实际到账金额存在差异(审计认定的部分上解或下拨款项没有实际到位)。为维护审计的严肃性,财政部门报送基金决算时要求按审计认定的结余数报送,而各地经办机构基本按实际账务进行核算,造成基金结余账表不符,长期挂账。
              二、存在问题原因分析
              (一)基金财务制度不完善。我国的各项社会保险基金的财务和会计制度不成熟不完善是造成社会保险基金管理出现问题的一个重要原因,现行的《社会保险基金财务制度》是1999年制定的,其中有一些不完善之处,已不适应新形势和新情况的需要,特别是社会保险基金的投资、计息、开户行的选择吉林快3一定牛问题,迫切需要进一步修订和完善。
              (二)缺乏有效监督制约机制。社会保险基金的运营和管理缺乏有效的监督制约机制,导致社会保险基金管理问题频出。首先,财政部门、劳动保障部门和地税部门之间缺乏相互的监督制约机制,或未能执行部门之间的监督制约职能。各部门之间缺乏有效的信息沟通机制,账单传递速度慢,不及时对账,造成账实不符。其次,社会保险基金缺乏有效的外部监督,审计部门和财政监督部门也是近年来才逐渐重视和加大对各项社会保障资金的监督检查力度,但检查范围有限。
              (三)现行政策执行不严格。从检查情况看,不少地方未能严格执行现行的社会保险基金财务会计制度,是造成违规违纪的重要原因之一。
              (四)体制方面的原因。从检查情况看,多数社会保险基金的挪用都是政府的行政命令或是行政干预的结果。地方政府经常把“社会保险基金结余”当作准财政资金使用,一些地方政府部门领导财政法规意识淡薄,特别是在基层财力比较紧张的情况下,从部门利益出发,违规挪用、滞留、转移社会保险基金收入,违规设立账户,不按要求划转社会保险费收入及利息收入。部门之间缺乏有效的沟通和配合,从而导致社会保险基金账实不符。此外,部分地区相关部门经办人员业务素质差,工作能力和责任心不强,也是社会保险基金管理出现问题的一个重要原因。
              三、加强养老保险基金管理的建议
              (一)大力推进税务征收,适时开征社会保险税。针对目前社会保险费缴费基数核定不实,征管缺乏强制性吉林快3一定牛问题,建议进一步加大推进税务征收工作的力度,并适时开征社会保险税。一是可以切实改变社保基金征缴困难、征收乏力的局面。目前社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。从近几年的基金征缴情况看,以社会保险费的形式由社保经办机构征收的做法缺乏强制性,基数核定不实的问题也比较突出,致使拖欠、不缴或少缴社会保险费的现象比较普遍,而且征收社会保险费的征收成本也比较高,不利于建立更加规范的社会保险基金收支两条线管理体制。而由税务机关征收,有利于养老保险基金收入的及时足额征收。二是有助于有效筹集社会保险基金。通过法律形式把企业、个人的权利、义务确定下来,保证所有工薪收入的职工和用人单位成为社会保障税的纳税人,从法制上确保社会保险具有稳定的收入来源。三是有利于社会保障体制的完善。课征社会保险税,标志着社会保障工作步入规范化、法制化的轨道。
              (二)加大养老保险费征缴力度,提高企业和职工的参保意识。在未实施征缴改革前,各级养老保险费征收机构要严格按照《社会保险费征缴暂行条例》和养老保险费征缴稽核的有关要求,进一步加大征缴力度,确保养老保险费应收尽收、及时足额征收。首先,要加大社会保险的宣传力度,提高广大人民群众的保险意识。利用各种媒体,广泛宣传国家养老保险政策,鼓励职工依法维护自身权益,增强履行缴费义务的自觉性和主动性。同时,通过向社会公布养老保险费征缴情况,及时发放养老保险费对账单,设立查询、举报电话吉林快3一定牛,发挥外部监督作用,强化用人单位和广大职工参保和依法缴费的意识。其次,要加强稽查审核,堵塞漏洞。加强对稽核人员的业务培训,不断提高稽核人员的稽核能力。采取日常核查与专项稽核、书面稽核与实地核查吉林快3一定牛多种形式开展稽核工作,加大清欠力度,及时发现并纠正各种违纪违规问题,充分发挥稽核工作的效力。
              (三)加强部门间的协调配合,提高社保基金管理水平。在目前财政、劳动、税务部门几家共同参与养老保险基金管理的情况下,要加强部门间的协调配合。一是建立健全财政、劳动保障、税务部门的沟通协调、相互制约机制。财政部门要加强对社保基金征缴、使用、管理情况的监督;劳动保障部门要定期对社保经办机构核定的缴费基数进行审核;税务部门和社保经办机构严格按核定的缴费基数及时足额征收,对无法征收的,要及时向劳动保障部门反馈,建立顺畅的对账联系机制。二是对因会计核算、财政专户管理、基金决算编制吉林快3一定牛方面的原因出现的税务、财政、社保部门之间数据不相符的问题,建议财政部统一结账时间,要求各级征收、管理、使用部门加强财务对账管理工作,按月进行定期对账,年底统一时间扎账。确保会计信息的数据统一、真实、有效和完整。
              (四)修订和完善有关管理制度。目前养老保险基金管理存在的社保基金计息办法不统一、预收养老保险基金长期挂账、其他社会保障类资金在养老保险基金决算列收列支、国库归集资金未及时划入财政专户以及未足额计息吉林快3一定牛问题,都需要在充分调研的基础上,对现行制度规定作进一步的修订,使之在实践中更具可行性和操作性。
              (五)规范行业统筹养老保险基金管理。行业统筹是我国养老保险制度转制阶段的特殊产物,要切实统一规范行业统筹政策,促进养老保险制度的健康吉林快3一定牛。一要强化行业统筹养老保险基金征缴管理,加大征缴和清欠力度,将社会保险的缴纳作为行业主管部门对企业目标管理考核中重点考核内容之一,强化养老保险费征缴工作;二要明确经办机构和行业主管部门在行业归集养老保险费过程中的责任和权利,避免归集资金账外核算、资金收益归属不明确吉林快3一定牛问题,以确保行业统筹养老保险基金决算信息的真实和完整。
              (六)尽快解决历史遗留长期挂账问题。对于一些历史遗留问题在基金决算中长期挂账,影响了基金决算使用部门对决算信息的分析,也影响了基金数据信息的真实性。建议对遗留问题商劳动保障、审计吉林快3一定牛相关部门尽快研究制定相应的办法予以解决,避免长期挂账。
              (七)建立健全养老保险基金监督工作长效机制。要切实强化养老保险收支全过程的监督管理,建立养老保险基金监督工作长效机制,保障养老保险制度健康吉林快3一定牛。一要建立健全法规体系,解决养老保险基金监督中法律缺位、层次低、效力差吉林快3一定牛突出问题,尽快出台养老保险费征缴处罚办法,强化养老保险制度约束的刚性;二要建立健全养老保险基金监管吉林快3一定牛体系和各部门配合工作机制,实现审计监督、财政监督、税务监督和社会监督相结合,审计、财政、税务、社保吉林快3一定牛部门协调配合、相互制衡;三要建立快捷、准确、高效的基金监督管理信息系统,实现监管、征收、缴费各部门间信息实时共享,确保养老金按时收纳、拨付和发放。
              (财政部监督检查局 耿建云 张强 邵敏 李静波)
              

             

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