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        注册会计师行业行政监督机制研究

          强化注册会计师行业行政监管,必然要求构建协调运转的行政监管机制。注册会计师行业行政监督机制是指财政部门依法对注册会计师行业进行行政监督检查与处理处罚工作的方式、方法、程序、行为及其相互间的关系。行政监督机制包括日常监控机制、重点检查机制、协调指导机制、处理处罚机制吉林快3一定牛四个方面。日常监控机制是行政监督机制的重要基础和前提,重点检查机制是行政监督机制的重要环节,协调指导机制是联系行政监督机制各个环节的核心链条,处理处罚机制是行政监督机制的关键点与归结点。构建完善的注册会计师行业行政监督长效机制,必须全面加强上述四项机制的建设。
          一、日常监控机制 
          日常监控是指对注册会计师和会计师事务所的资格条件、内部管理、质量控制、执业情况吉林快3一定牛进行日常性的跟踪和分析,为重点检查提供基础信息,防范和抑制注册会计师和会计师事务所的违法违规行为。加强对注册会计师行业的日常监控,将促使会计师事务所和注册会计师自觉提高风险意识和质量意识,提升执业质量。日常监控主要包括三个方面: 
          (一)建立注册会计师行业业务报备网络系统。业务报备网络系统是指会计师事务所通过信息专网将事务所基本情况、业务承接情况、审计执行情况、审计报告内容吉林快3一定牛向财政部门报告并备案的计算机网络系统。该系统既是财政部门收集监管信息的重要手段,也是会计师事务所执业质量控制的重要一环,能够起到事前防范和预警作用。对会计师事务所的检查要做到重点检查、有的放矢,就要求财政部门对会计师事务所的基本情况、执业情况以及被其它部门检查与处罚吉林快3一定牛信息进行了解和掌控。为此,财政部正在筹建注册会计师行业监管网络系统,其中包括会计师事务所业务报备网络系统,以实现对会计师事务所执业情况的动态监控和分析,为重点检查工作提供基本信息,提高监管工作的科学性和效率,有效防范违法违规行为的发生。业务报备网络系统的建设应遵循以下原则:一是遵循“循序渐进、先易后难、留有余地、逐步充实”的指导思想。由于该系统涉及全国所有会计师事务所,系统内容非常复杂,工作量相当大,各地事务所在执业水平、管理基础吉林快3一定牛方面存在很大差异,要求系统建设过程中必须实事求是、循序渐进,可以先在个别省份试点,总结经验后再向全国推广。二是要保证技术上的先进性。业务报备一定要依赖信息网络技术吉林快3一定牛高科技手段,降低报备成本,提高可操作性,否则无法实现对注册会计师行业的实时监控和分析评价。三是要满足行政监督与行业自律的共同需求。 
          (二)对注册会计师和会计师事务所进行跟踪监控与分析。财政部门可以通过多种渠道实现对注册会计师和会计师事务所的跟踪监控与分析,如对业务报备情况的跟踪与分析,对上市公司年报审计情况进行跟踪分析,根据媒体公开报道的信息进行跟踪分析吉林快3一定牛。跟踪监控与分析的目的是为了及时掌握注册会计师、会计师事务所存在违法违规行为的可能迹象,例如:规模较小的事务所承接明显超出其执业能力的审计业务;上市公司频繁更换会计师事务所、后任事务所出具了无保留意见审计报告;吉林快3一定牛吉林快3一定牛。通过跟踪分析,如发现注册会计师和会计师事务所可能存在违法违规行为的,应当启动监督检查程序,及时预防、制止和揭示违法违规行为,做到事前预防和事中控制相结合。 
          (三)投诉举报处理。社会上对注册会计师行业的投诉举报是财政部门获取监管信息的重要渠道。建立方便灵活的投诉举报制度,妥善处理投诉举报反映的违法违规问题,是日常监控机制的重要组成部分,这对于提高行政监督检查的针对性具有重要意义。财政部门应该高度重视投诉举报受理和处理工作,指定专人负责,不断完善投诉举报制度,建立畅通的投诉举报渠道,实现投诉举报信息的收集、批转、跟踪和处理程序的规范化和制度化。注册会计师行业网络信息系统建成后,可以利用现代网络技术,实现投诉举报来源、批转处理、结果报告的网络化运行。涉及出具虚假审计报告、事务所资格条件的投诉举报,应由财政部门负责核查;一般执业质量问题、职业道德问题、事务所内部管理、内部纠纷问题吉林快3一定牛,可转注册会计师协会处理。 
          二、重点检查机制 
          重点检查机制是注册会计师行业行政监督机制的重要环节。检查是指财政部门对注册会计师和会计师事务所的执业质量进行检查或调查,收集相关证据材料,核实注册会计师和会计师事务所是否违反了法律法规、独立审计准则吉林快3一定牛法规制度,以确定其审计责任的过程。检查包括对会计师事务所的专项检查和例行检查,以及根据举报吉林快3一定牛线索对会计师事务所进行的调查核实。重点检查是日常监控的必然延伸,也是做出处理处罚的前提和基础。注册会计师行业行政监督有赖于重点检查机制的良好运行,没有完善的重点检查机制,财政部门对注册会计师行业的行政监督就会缺乏必要的手段,不可能达到预期效果。
          (一)行政监督检查与行业自律检查的关系。 财政部门吉林快3一定牛的行政性检查与注册会计师协会吉林快3一定牛的自律性检查,既有相同点,也有区别,这两种检查方式可以互为补充、相辅相成,各自发挥作用。
          1.共同点。两种检查都是加强行业监管的重要手段,其目的都是为了提高注册会计师的执业质量和职业职业道德水平,确保注册会计师行业健康吉林快3一定牛,维护公众利益,提高注册会计师行业的公众信心。 
          2.主要区别。一是检查性质不同。财政部门吉林快3一定牛对会计师事务所和注册会计师的检查,是依法进行的行政性检查,是外部性检查,而注册会计师协会的检查是行业自律性检查,属于行业内部性检查。二是检查依据不同。行政性检查只能依据《注册会计师法》的规定进行,是行政执法行为,必须严格按照法定的要求和程序进行,而行业自律性检查除了根据《注册会计师法》的要求进行,也可以根据协会章程、行业性公约开展,不构成行政执法行为。三是检查手段不同。行政性检查可以依法采取强制措施,通过检查事务所延伸检查被审计企业,在核实会计责任的基础上认定审计责任,而自律性检查仅限于对会计师事务所的执业情况进行检查,主要限于对事务所工作底稿的审查,主要检查内容是审计工作底稿形式上的合规性,不能延伸检查企业,难以在核实会计责任的基础上核实审计责任。四是检查后果不同。财政部门可以对检查发现的违法违规行为依法做出行政处理和行政处罚,而自律性检查只能针对检查发现的问题在行业内部做出自律性处理与惩戒。 
          (二)重点检查的主体。 《财政部关于进一步加强注册会计师行业管理的意见》(财会[2002]19号)规定,行政监督检查和处罚职能可由监督检查机构行使。《财政部关于落实注册会计师行业行政监督职责若干问题的通知》(财监[2003]121号)又进一步明确,财政部门监督检查机构负责注册会计师行业行政监督工作,财政部监督检查局负责全国注册会计师行业行政监督工作的总体规则、政策研究和监督指导工作,并直接开展或吉林快3一定牛开展全国范围内的重点检查与处罚工作,各省级财政部门监督检查机构负责本行政区域内注册会计师行业的行政监督检查工作,财政部驻各地专员办根据财政部的授权,有重点地开展注册会计师行业监督检查工作。根据财政部的指导意见,绝大多数地方财政部门将注册会计师行业行政监督检查职能交由监督检查机构行使,但也有少数地方财政部门的职能分工与此有所不同,少数地方将行政监督检查的职责分类交由会计管理机构与监督检查机构行使,有的则专门成立注册会计师行业行政监管机构统一履行监督管理职责。在行政职能收回的初期,同时存在几种模式,虽然在工作协调方面存在一些不方便,但通过不同模式的探索,有利于相互比较和总结经验,摸索总结出更佳的行政监督检查模式。 
          在重点检查主体方面,以下两个问题应引起重视:一是避免财政部门内部可能存在的重复检查。财政部每年将直接吉林快3一定牛专员办开展对部分事务所的检查与调查,专员办在会计信息检查中也可能延伸检查部分会计师事务所。同时,地方财政部门每年也要吉林快3一定牛对会计师事务所的检查。为避免重复检查,财政部每年吉林快3一定牛专员办和地方财政部门开展的检查工作,可将检查名单及时下发全国专员办和各地方财政部门,地方财政部门自行吉林快3一定牛的检查名单则及时上报财政部备案。专员办在开展会计信息质量检查中对会计师事务所的延伸检查,可将检查名单向当地财政部门通报,异地检查的事务所应上报财政部批准,并抄送事务所所在地财政部门。二是避免对证券业资格事务所的监管真空。在目前情况下,财政部每年都要吉林快3一定牛专员办对具有证券期货相关业务许可证会计师事务所开展检查。地方财政部门在每年的例行检查中,可暂不考虑具有证券业资格的事务所。但是,对具有证券业资格事务所的日常监管,仍应按照属地化管理的原则,由地方财政部门负责。如对投诉举报信件的调查,应以地方财政部门为主。否则,就可能存在对证券业资格事务所日常监管的真空。 
          (三)重点检查的对象和内容。在检查对象的选择上应遵循以下原则:一是要结合日常监控,有针对性地选择检查对象。为了避免重复检查,财政部在选择检查对象时,将根据日常监控所掌握的线索(如投诉举报、业务报备),有针对性地选择事务所进行重点检查。二是要“抓两头,带中间”。我国注册会计师行业总体执业质量不高,但目前最为令人关注的问题是上市公司审计、国有大型企业审计以及中小事务所的不正当竞争。上市公司审计的社会影响大,为了保证证券市场的健康吉林快3一定牛、切实保护公众利益,具有证券业资格的大型事务所理应成为财政部门监管的重点。国有大型企业关系到国计民生,对国有大型企业的审计与国有企业改革的成败密切相关,加强对国有大型企业审计的监管同样具有重要意义。虽然中小事务所一般客户规模不大,单个审计项目社会影响也不会很大,但相当一部分中小事务所存在管理薄弱、恶性竞争吉林快3一定牛问题,严重破坏了注册会计师服务市场的公平竞争环境。特别是最近一年来,随着事务所审批政策的放开,新批事务所上升过快,仅2004年全国就新成立1500多家事务所,如何加强对这些事务所的监管,在事务所数量急剧增加的情况下保证审计质量是财政部门必须应对的问题。 
          确定重点检查的内容需要遵循以下两项原则:一是必须保证行政监督的统一性,即统一安排对事务所的资格条件、内部控制、执业质量的检查,避免财政部门内部的重复检查;二是与行业自律性检查各有侧重,避免与行业自律性检查在检查内容上的重叠。具体检查内容包括:审计报告是否存在虚假、严重误导性内容,是否有重大遗漏;注册会计师是否违反独立审计准则和职业道德准则的重大问题;会计师事务所内部质量控制是否存在重大问题;会计师事务所是否符合证券期货相关业务许可证管理的有关规定,是否符合注册管理、资格管理吉林快3一定牛方面的有关规定。 
          (四)重点检查的方式。检查方式根据检查目的不同可以分为单纯的事务所检查、与企业会计信息相结合的检查。通过多年来开展会计监督的实践,财政部门在检查方式上逐步形成了三种思路: 一是从企业会计信息质量检查入手,延伸检查会计师事务所执业质量。此种方式的优点是能够集中、系统地反映某个行业或某种类型企业的问题,缺点是难以发挥对会计师事务所日常监控的作用,一定程度上弱化了对注册会计师行业的监管。 二是从会计师事务所执业质量检查入手,延伸检查企业会计信息质量。此种方式有利于集中政府监管资源,提高监督效率,是会计监督未来的吉林快3一定牛方向。但在目前会计师事务所执业质量普遍不高、企业会计信息普遍失真的情况下,难以达到预期效果。 三是将两种手段有机结合,各有侧重。通过对会计师事务所执业质量的监督检查,提高注册会计师的执业质量,辐射所有被审计的企业,发挥注册会计师外部监督的作用,以点带面,提高政府监管的有效性。同时,有重点地选择部分行业和企业进行会计信息质量检查,揭示深层次、带有普遍性的问题,加大处理处罚和曝光力度,从源头上遏制企业会计信息的普遍失真。 
          在当前事务所整体执业质量不高,企业会计造假相当普遍的形势下,完全通过检查事务所实现对企业会计信息的间接监督还不现实,在一定时期内还要将两种检查方式紧密结合进行,有必要保留对企业会计信息质量直接检查的手段。但要适当压缩企业检查规模,并且要改革检查方式,在检查过程中查深查透,揭示深层次的问题,尤其要重点关注与国家宏观调控、公众利益密切相关的重点企业和行业,将会计监督融入到经济管理工作中,为宏观调控和化解财政风险服务。 
          (五)检查制度建设。财政部出台的《财政检查工作规则》吉林快3一定牛规章制度对财政检查工作的主要环节进行了规范,对会计师事务所检查具有同吉林快3一定牛的约束力和指导作用。但由于会计师事务所检查的特殊性,检查对象是在检查会计师事务所的基础上延伸检查企业,检查内容包括审计执业质量和会计信息质量,检查程序与检查方法都有一定的特殊性,财政检查工作规则的部分内容难以全面适应会计师事务所检查。因此,有必要专门起草《会计师事务所检查工作规程》,对相关内容做出相应的规定,指导和规范财政部门对会计师事务所的检查,实现财政部门行政监督检查的制度化和规范化。 
          三、 协调指导机制 
          协调指导机制是联系注册会计师行业行政监督机制各个环节的链条,行政监督机制的有效运转在很大程度上有赖于协调指导机制的健全和科学。协调指导机制要重点处理好四个方面的关系:一是财政部门与相关政府监管部门间的关系;二是财政部门行政监督与行业自律的关系;三是财政部门内部监督检查机构、会计管理机构与法制机构在注册会计师行业监督管理上的关系;四是财政部对专员办和地方财政部门的工作指导关系。其中,财政部门内部监督检查机构、会计管理机构与法制机构在注册会计师行业监督管理上的职责关系,已由财政部相关文件做了明确规定,目前运行比较协调顺畅,此处不加赘述,只重点讨论以下三个问题:
          (一)财政部门与相关政府监管部门间的关系。
          2003年财政部监督检查局吉林快3一定牛的“全国百家事务所问卷调查”结果显示,会计师事务所反映最强烈的多头监管、重复检查的问题,高达78.26%的事务所认为这不利于行业的健康吉林快3一定牛。会计师事务所反映,每年平均要接受3-4个政府部门的检查,除财政部门外,还包括审计部门、证券监管部门、税务部门、工商部门、社保、统计吉林快3一定牛。但其中的税务、工商、社保、统计吉林快3一定牛部门只是把事务所作为普通社会经济主体,对其履行市场监管、社会管理的职责。这些检查只要依法进行,事务所就有责任接受检查,不应该认为是多头监管和重复检查。证监会依据《证券法》对具有证券业资格会计师事务所的监督检查的范围划分明确,与财政部门对事务所的日常监督并不存在实质性的重复与冲突,也不能认为是多头监管、重复检查。只要财政部与证监会加强沟通与协调,完全可以发挥各自监管优势,做到优势互补、形成监管合力。目前,审计部门根据《审计法》中有关对社会审计进行监督的规定,每年都要吉林快3一定牛对会计师事务所特别是对具有证券业资格事务所的检查,其检查对象、内容、方式都与财政部门有所重复,也加大了财政部门处理上的困难。对此,应该通过修改《审计法》,明确审计部门不再直接监督检查会计师事务所,消除财政部门与审计部门在“社会审计”监督方面的权限不清的状况,根据《注册会计师法》的规定,进一步明确由财政部门统一负责注册会计师行业的行政管理和监督检查。 
          (二)财政部门行政监督与行业自律的关系。
          我国注册会计师行业监管正处在由过去的以行业协会为主导过渡到以行政监督为主导的监管模式,注册会计师协会的自律监管与财政部门的行政监督之间已经初步形成了良好的协调机制。注册会计师协会是市场经济的产物,也是政府职能转变的产物,是市场经济体系中联系政府和会计中介机构的桥梁。注册会计师协会对注册会计师行业实行行业管理是各国通行的做法,行业自律监管具有较大的灵活性和适应性,能够对行业具有更全面和更深层次的了解,能较好发挥注册会计师职业吉林快3一定牛的专业优势,能够对注册会计师行业的需求及时做出反应。随着现代注册会计师行业的吉林快3一定牛,注册会计师所提供的职业服务种类已远远超出了传统审计职业服务吉林快3一定牛的范围。对其中的许多职业服务范畴,法律往往难以及时规范,政府也难以全面进行行政监督,自律监管则可以涵盖注册会计师职业服务的全部领域,通过及时制定自律性的行业规则对执业行为进行规范,或通过吉林快3一定牛行业交流、教育培训吉林快3一定牛方式,提高注册会计师的执业水平和执业质量。此外,在政府监管的竞争之下,以及为了维护行业的共同利益,行业自律在一定程度上能够有效保护公众利益,对政府监管起到良好的补充作用。相对于行业自律监管,注册会计师行业行政监管的优点体现在权威性强,具有足够的强制力,具有更强的独立性,社会公众一般认为政府是社会公众利益的当然代表。政府监管还可以通过宏观调控和政策引导创造职业服务的需求,促进注册会计师职业服务市场的吉林快3一定牛,加速缩小与发达市场经济国家的差距。安然事件后,世界各国都认识到加强注册会计师行业政府监管的重要性,原来完全崇尚行业自律监管的国家,也都采取了加强政府监管的措施。 
          在现阶段,注册会计师行业的行政监督与行业自律监管都不可少,都需要进一步加强,这符合国际上注册会计师行业监管体制的吉林快3一定牛方向。应当根据“政府监管、行业自律、法律规范”的基本思路,处理好行政监督与自律监管之间的关系,明确界定各自职能与权限,构建以政府监管为主导、以行业自律为基础、以法律规范为保障的注册会计师行业监管模式,努力做到各司其职、各负其责、相互监督、协调运转,共同促进注册会计师行业的健康吉林快3一定牛。正如业内人士指出,政府监管离开了自律监管“管不细”,自律监管离开了政府监管“管不响”。财政部门要切实履行“监督、指导、服务、推动”的职能,树立政府监管权威,注册会计师协会要充分发挥行业自律监管的基础性作用,切实代表行业共同利益和维护好社会公众利益。 
          (三)财政部对专员办和地方财政部门的工作指导关系。 
          财政部门加强注册会计师行业行政监督,需要充分发挥专员办和地方财政监督机构的作用。财政部需要从以下几个方面加强对专员办和地方财政监督机构的工作指导: 
          1.进一步明确专员办和地方财政监督机构的职责分工。财政部财监[2003]121号文件已经基本明确财政部、地方财政部门和专员办在注册会计师行业行政监督方面的职责分工,但有两个问题仍需进一步研究和明确:一是地方财政部门对具有证券业资格会计师事务所的监管权限;二是财政部对专员办授权的具体范围和内容。地方财政部门可按照属地化原则,负责当地具有证券业资格事务所的日常监管工作,包括人民来信处理。财政部每年在全国范围内对证券业资格事务所吉林快3一定牛的专项检查,可统一吉林快3一定牛专员办进行。财政部对专员办的授权一般限于对事务所的专项检查,包括证券业资格事务所的检查或在会计信息质量检查过程中对事务所的延伸检查。重大的以及反映异地事务所业务的人民来信,也可由专员办处理。财政部吉林快3一定牛专员办检查证券业资格事务所,主要处于以下考虑:(1)证券业资格事务所的客户主要是上市公司,地方财政部门难以对异地上市公司进行延伸检查;(2)上市公司一般在当地有着比较复杂的关系和利益,地方财政部门查处的难度较大;(3)对证券业资格事务所和上市公司的处理需要与证监会沟通协调,而地方财政部门难以与证监会直接进行沟通;(4)证券业资格事务所分布不平衡,大多集中在东部沿海大城市,尤其是北京、上海吉林快3一定牛地,完全依靠当地财政部门进行监督检查,难以实施有效监管,需要财政部从全国专员办调配力量进行监督检查;(5)对证券业资格事务所和上市公司的处理政策性强、技术难度大、社会影响大,由财政部统一检查和处理处罚,有利于集中优势监管资源,取得更好的效果。因此,这种职责分工既发挥了专员办中央财政监督的作用,又能有效发挥地方财政部门日常监管的作用。 
          2.充分发挥地方财政部门属地化日常监管的作用。一要依托地方财政部门建立注册会计师行业信息网络系统,提高地方财政部门对所在地会计师事务所日常监控的能力和技术手段;二是规范投诉举报转办程序,督促地方财政部门及时有效地处理投诉举报,丰富日常监控和专项检查的内容;三是针对地方财政部门共同关心的问题吉林快3一定牛交流与研讨,帮助解决监管中遇到的难题,加强信息沟通,推动行政监督工作。 
          3.加强监督检查过程中的技术指导和事后监督。一是加强检查过程中的吉林快3一定牛协调和技术指导;二是要加强对监督检查和行政处罚工作的再监督,确保财政部门依法行政,防范行政风险。
          4.加强专业培训,强化监管队伍建设。目前大部分财政监督机构负责此项工作的人员相当有限,人员素质普遍有待提高,难以适应注册会计师行业行政监督工作专业性强、政策性要求高的需要。因此,财政部门都要重视和加强行政监督检查队伍建设,选派、吸引熟悉注册会计师业务的专业人才充实财政监督队伍,切实加强财政监督干部的专业培训,鼓励业务学习,不断提高专业素质和业务水平,以适应注册会计师行业行政监督工作的需要。 
          四、处理处罚机制 
          处理处罚机制是注册会计师行业行政监督机制的关键点和归结点,解决的是如何追究注册会计师和会计师事务所法律责任的问题。作为注册会计师行业行政监督机制的重要环节,处理处罚机制的建立和完善对于确保处理处罚的科学、客观、公正,有效控制行政风险,树立财政部门的监管权威,有着十分重要的作用。
          (一)处理处罚机制存在的问题。 
          近两年来,财政部门通过吉林快3一定牛对注册会计师和会计师事务所违法违规问题的审理和处罚工作,积累了不少有益的经验,但实际工作中也存在不少问题,既包括法律制度层面的缺陷,也有实际操作层面的问题,主要表现为以下几方面:
          1.尚未形成统一衔接的法规体系,《注册会计师法》亟待修订完善。目前,行政处罚的法律依据主要包括《注册会计师法》、《公司法》、《证券法》吉林快3一定牛法律法规,已经形成了较完整的法律法规体系。这些法律法规虽然大大促进了注册会计师行业法制化进程,但随着社会主义市场经济和注册会计师行业的吉林快3一定牛,这些法律法规之间出现了相互不协调,给监管实践带来了不少困惑:一是1993年颁布实施的《注册会计师法》的许多内容,包括监管体制和法律责任的有关规定,已经不能适应当前形势吉林快3一定牛的需要,需要尽快进行修订。二是相关法律法规之间缺乏衔接,行业监管体制尚未完全理顺。根据《注册会计师法》、《证券法》、《审计法》的有关规定,财政、证券监管和审计部门对注册会计师行业都拥有一定的行政监管权,各部门的监管范围存在重复和交叉,这从法律制度上造成了监管部门的多头监管和重复检查。三是不同法规之间的规定与解释存在矛盾和冲突。如《证券法》、《注册会计师法》强调注册会计师的工作程序与应承担法律责任之间的因果关系,即过程的真实性,而《公司法》、《刑法》则强调注册会计师的工作结果与应承担法律责任之间的联系,即结果的真实性。四是处罚尺度不一,造成执行上的混乱。《股票发行与交易管理暂行条例》对注册会计师设定了可处以3万元以上30万元以下的罚款,而《证券法》、《注册会计师法》却没有设定对注册会计师的罚款处罚。 
          2.行政处罚手段有限,处理处罚依据不完善。一是部分违法违规行为缺少相应的处罚条款。《注册会计师法》第二十二条吉林快3一定牛规定了对会计师事务所和注册会计师的禁止性内容,却没有相对应的处罚条款,导致监管实践中对许多已经认定的违法行为不能做出处理。二是对注册会计师法个人缺少经济处罚手段。《注册会计师法》对注册会计师设定了警告、暂停执业和撤销注册会计师证书吉林快3一定牛处罚,没有对注册会计师规定处以罚款吉林快3一定牛经济处罚,行政处罚手段非常有限。三是相应的法律责任条款不够明确,如没有规定暂停执业的时间期限,没有明确“情节严重的”具体含义,缺乏可操作性。四是行政处罚与民事责任、刑事责任的追究不衔接,未形成完整的法律责任追究机制。
          3.法律适用条款比较笼统,审计责任的认定难度大。一是对违法行为的规定过于笼统,内容过于狭窄,操作难度大。《注册会计师法》第二十、二十一条吉林快3一定牛条款对注册会计师执业行为规定了禁止性条款,但这些规定都比较笼统,而且主要限于四种“明知”的行为,在实际操作中对违法行为的界定比较模糊,操作难度大。二是对行政处罚的具体规定缺少明确的尺度和适用情节,造成执法中存在较大的随意性。 
          (二)进一步构建和完善处理处罚机制。
          1.加快修订《注册会计师法》,完善法律依据。一是要在《注册会计师法》中进一步明确相关监管部门对注册会计师行业的监督检查职责,理顺行政监管体制,形成政府监管合力。二是细化法律责任条款和适用情形,加大法律责任惩处力度,增强可操作性。三是进一步规范行政监督部门的执法行为,确保处罚的公平与公正;四是完善行政处罚种类的设定,增设对注册会计师进行经济处罚的条款,通过经济处罚手段督促注册会计师提高风险意识。
          2.明确独立审计准则的法律地位,科学认定审计责任。应当进一步明确独立审计准则的法律地位,明确要求追究注册会计师和会计师事务所的行政责任、民事责任和刑事责任应以独立审计准则作为认定责任的基础和依据,如果注册会计师已经严格按照独立审计准则的要求执行了审计程序,没有过失行为,则可以免于承担法律责任。
          3.进一步完善审理机制,保证处理处罚的客观公正。注册会计师行业的处理处罚专业性强、难度大,对审理工作提出了的更高的要求。财政部门需要不断完善审理机制,完善专家论证机制,确保案件审理做到“事实清楚、证据确凿、定性准确、依据充分、程序合法、处理恰当”。 
          4.坚持实事求是、宽严适度的处罚原则。证券业资格事务所都是规模比较大的事务所,管理相对比较规范,执业质量普遍好于中小事务所,对证券业资格事务所的行政处罚需要综合考虑其对证券市场的影响,可以适当采取“重师轻所”原则,重点处罚出具虚假报告的注册会计师。对于内部管理混乱、执业质量整体低劣、严重扰乱审计市场秩序的中小事务所,要采取“师所同重”的原则加大处罚力度,净化注册会计师行业的执业环境。
          5.丰富处理处罚手段,构建完整的处理处罚机制。要在现有的法律框架内,坚持教育与惩处相结合,灵活运用多种处理处罚手段,形成全方位、多层次的处理处罚机制。对注册会计师行业的违规行为,构成行政处罚标准的,要依法给予处罚,对违规情节轻微、不够行政处罚标准的,可以采取下达关注函、公告吉林快3一定牛方式做出处理。
          (财政部监督检查局 耿虹 郜进兴 林启云 徐新月 刘峰 王东 孙锋)注册会计师行业行政监督机制研究

          强化注册会计师行业行政监管,必然要求构建协调运转的行政监管机制。注册会计师行业行政监督机制是指财政部门依法对注册会计师行业进行行政监督检查与处理处罚工作的方式、方法、程序、行为及其相互间的关系。行政监督机制包括日常监控机制、重点检查机制、协调指导机制、处理处罚机制吉林快3一定牛四个方面。日常监控机制是行政监督机制的重要基础和前提,重点检查机制是行政监督机制的重要环节,协调指导机制是联系行政监督机制各个环节的核心链条,处理处罚机制是行政监督机制的关键点与归结点。构建完善的注册会计师行业行政监督长效机制,必须全面加强上述四项机制的建设。
          一、日常监控机制
          日常监控是指对注册会计师和会计师事务所的资格条件、内部管理、质量控制、执业情况吉林快3一定牛进行日常性的跟踪和分析,为重点检查提供基础信息,防范和抑制注册会计师和会计师事务所的违法违规行为。加强对注册会计师行业的日常监控,将促使会计师事务所和注册会计师自觉提高风险意识和质量意识,提升执业质量。日常监控主要包括三个方面:
          (一)建立注册会计师行业业务报备网络系统。业务报备网络系统是指会计师事务所通过信息专网将事务所基本情况、业务承接情况、审计执行情况、审计报告内容吉林快3一定牛向财政部门报告并备案的计算机网络系统。该系统既是财政部门收集监管信息的重要手段,也是会计师事务所执业质量控制的重要一环,能够起到事前防范和预警作用。对会计师事务所的检查要做到重点检查、有的放矢,就要求财政部门对会计师事务所的基本情况、执业情况以及被其它部门检查与处罚吉林快3一定牛信息进行了解和掌控。为此,财政部正在筹建注册会计师行业监管网络系统,其中包括会计师事务所业务报备网络系统,以实现对会计师事务所执业情况的动态监控和分析,为重点检查工作提供基本信息,提高监管工作的科学性和效率,有效防范违法违规行为的发生。业务报备网络系统的建设应遵循以下原则:一是遵循“循序渐进、先易后难、留有余地、逐步充实”的指导思想。由于该系统涉及全国所有会计师事务所,系统内容非常复杂,工作量相当大,各地事务所在执业水平、管理基础吉林快3一定牛方面存在很大差异,要求系统建设过程中必须实事求是、循序渐进,可以先在个别省份试点,总结经验后再向全国推广。二是要保证技术上的先进性。业务报备一定要依赖信息网络技术吉林快3一定牛高科技手段,降低报备成本,提高可操作性,否则无法实现对注册会计师行业的实时监控和分析评价。三是要满足行政监督与行业自律的共同需求。
          (二)对注册会计师和会计师事务所进行跟踪监控与分析。财政部门可以通过多种渠道实现对注册会计师和会计师事务所的跟踪监控与分析,如对业务报备情况的跟踪与分析,对上市公司年报审计情况进行跟踪分析,根据媒体公开报道的信息进行跟踪分析吉林快3一定牛。跟踪监控与分析的目的是为了及时掌握注册会计师、会计师事务所存在违法违规行为的可能迹象,例如:规模较小的事务所承接明显超出其执业能力的审计业务;上市公司频繁更换会计师事务所、后任事务所出具了无保留意见审计报告;吉林快3一定牛吉林快3一定牛。通过跟踪分析,如发现注册会计师和会计师事务所可能存在违法违规行为的,应当启动监督检查程序,及时预防、制止和揭示违法违规行为,做到事前预防和事中控制相结合。
          (三)投诉举报处理。社会上对注册会计师行业的投诉举报是财政部门获取监管信息的重要渠道。建立方便灵活的投诉举报制度,妥善处理投诉举报反映的违法违规问题,是日常监控机制的重要组成部分,这对于提高行政监督检查的针对性具有重要意义。财政部门应该高度重视投诉举报受理和处理工作,指定专人负责,不断完善投诉举报制度,建立畅通的投诉举报渠道,实现投诉举报信息的收集、批转、跟踪和处理程序的规范化和制度化。注册会计师行业网络信息系统建成后,可以利用现代网络技术,实现投诉举报来源、批转处理、结果报告的网络化运行。涉及出具虚假审计报告、事务所资格条件的投诉举报,应由财政部门负责核查;一般执业质量问题、职业道德问题、事务所内部管理、内部纠纷问题吉林快3一定牛,可转注册会计师协会处理。
          二、重点检查机制
          重点检查机制是注册会计师行业行政监督机制的重要环节。检查是指财政部门对注册会计师和会计师事务所的执业质量进行检查或调查,收集相关证据材料,核实注册会计师和会计师事务所是否违反了法律法规、独立审计准则吉林快3一定牛法规制度,以确定其审计责任的过程。检查包括对会计师事务所的专项检查和例行检查,以及根据举报吉林快3一定牛线索对会计师事务所进行的调查核实。重点检查是日常监控的必然延伸,也是做出处理处罚的前提和基础。注册会计师行业行政监督有赖于重点检查机制的良好运行,没有完善的重点检查机制,财政部门对注册会计师行业的行政监督就会缺乏必要的手段,不可能达到预期效果。
          (一)行政监督检查与行业自律检查的关系。 财政部门吉林快3一定牛的行政性检查与注册会计师协会吉林快3一定牛的自律性检查,既有相同点,也有区别,这两种检查方式可以互为补充、相辅相成,各自发挥作用。
          1.共同点。两种检查都是加强行业监管的重要手段,其目的都是为了提高注册会计师的执业质量和职业职业道德水平,确保注册会计师行业健康吉林快3一定牛,维护公众利益,提高注册会计师行业的公众信心。
          2.主要区别。一是检查性质不同。财政部门吉林快3一定牛对会计师事务所和注册会计师的检查,是依法进行的行政性检查,是外部性检查,而注册会计师协会的检查是行业自律性检查,属于行业内部性检查。二是检查依据不同。行政性检查只能依据《注册会计师法》的规定进行,是行政执法行为,必须严格按照法定的要求和程序进行,而行业自律性检查除了根据《注册会计师法》的要求进行,也可以根据协会章程、行业性公约开展,不构成行政执法行为。三是检查手段不同。行政性检查可以依法采取强制措施,通过检查事务所延伸检查被审计企业,在核实会计责任的基础上认定审计责任,而自律性检查仅限于对会计师事务所的执业情况进行检查,主要限于对事务所工作底稿的审查,主要检查内容是审计工作底稿形式上的合规性,不能延伸检查企业,难以在核实会计责任的基础上核实审计责任。四是检查后果不同。财政部门可以对检查发现的违法违规行为依法做出行政处理和行政处罚,而自律性检查只能针对检查发现的问题在行业内部做出自律性处理与惩戒。
          (二)重点检查的主体。 《财政部关于进一步加强注册会计师行业管理的意见》(财会[2002]19号)规定,行政监督检查和处罚职能可由监督检查机构行使。《财政部关于落实注册会计师行业行政监督职责若干问题的通知》(财监[2003]121号)又进一步明确,财政部门监督检查机构负责注册会计师行业行政监督工作,财政部监督检查局负责全国注册会计师行业行政监督工作的总体规则、政策研究和监督指导工作,并直接开展或吉林快3一定牛开展全国范围内的重点检查与处罚工作,各省级财政部门监督检查机构负责本行政区域内注册会计师行业的行政监督检查工作,财政部驻各地专员办根据财政部的授权,有重点地开展注册会计师行业监督检查工作。根据财政部的指导意见,绝大多数地方财政部门将注册会计师行业行政监督检查职能交由监督检查机构行使,但也有少数地方财政部门的职能分工与此有所不同,少数地方将行政监督检查的职责分类交由会计管理机构与监督检查机构行使,有的则专门成立注册会计师行业行政监管机构统一履行监督管理职责。在行政职能收回的初期,同时存在几种模式,虽然在工作协调方面存在一些不方便,但通过不同模式的探索,有利于相互比较和总结经验,摸索总结出更佳的行政监督检查模式。
          在重点检查主体方面,以下两个问题应引起重视:一是避免财政部门内部可能存在的重复检查。财政部每年将直接吉林快3一定牛专员办开展对部分事务所的检查与调查,专员办在会计信息检查中也可能延伸检查部分会计师事务所。同时,地方财政部门每年也要吉林快3一定牛对会计师事务所的检查。为避免重复检查,财政部每年吉林快3一定牛专员办和地方财政部门开展的检查工作,可将检查名单及时下发全国专员办和各地方财政部门,地方财政部门自行吉林快3一定牛的检查名单则及时上报财政部备案。专员办在开展会计信息质量检查中对会计师事务所的延伸检查,可将检查名单向当地财政部门通报,异地检查的事务所应上报财政部批准,并抄送事务所所在地财政部门。二是避免对证券业资格事务所的监管真空。在目前情况下,财政部每年都要吉林快3一定牛专员办对具有证券期货相关业务许可证会计师事务所开展检查。地方财政部门在每年的例行检查中,可暂不考虑具有证券业资格的事务所。但是,对具有证券业资格事务所的日常监管,仍应按照属地化管理的原则,由地方财政部门负责。如对投诉举报信件的调查,应以地方财政部门为主。否则,就可能存在对证券业资格事务所日常监管的真空。
          (三)重点检查的对象和内容。在检查对象的选择上应遵循以下原则:一是要结合日常监控,有针对性地选择检查对象。为了避免重复检查,财政部在选择检查对象时,将根据日常监控所掌握的线索(如投诉举报、业务报备),有针对性地选择事务所进行重点检查。二是要“抓两头,带中间”。我国注册会计师行业总体执业质量不高,但目前最为令人关注的问题是上市公司审计、国有大型企业审计以及中小事务所的不正当竞争。上市公司审计的社会影响大,为了保证证券市场的健康吉林快3一定牛、切实保护公众利益,具有证券业资格的大型事务所理应成为财政部门监管的重点。国有大型企业关系到国计民生,对国有大型企业的审计与国有企业改革的成败密切相关,加强对国有大型企业审计的监管同样具有重要意义。虽然中小事务所一般客户规模不大,单个审计项目社会影响也不会很大,但相当一部分中小事务所存在管理薄弱、恶性竞争吉林快3一定牛问题,严重破坏了注册会计师服务市场的公平竞争环境。特别是最近一年来,随着事务所审批政策的放开,新批事务所上升过快,仅2004年全国就新成立1500多家事务所,如何加强对这些事务所的监管,在事务所数量急剧增加的情况下保证审计质量是财政部门必须应对的问题。
          确定重点检查的内容需要遵循以下两项原则:一是必须保证行政监督的统一性,即统一安排对事务所的资格条件、内部控制、执业质量的检查,避免财政部门内部的重复检查;二是与行业自律性检查各有侧重,避免与行业自律性检查在检查内容上的重叠。具体检查内容包括:审计报告是否存在虚假、严重误导性内容,是否有重大遗漏;注册会计师是否违反独立审计准则和职业道德准则的重大问题;会计师事务所内部质量控制是否存在重大问题;会计师事务所是否符合证券期货相关业务许可证管理的有关规定,是否符合注册管理、资格管理吉林快3一定牛方面的有关规定。
          (四)重点检查的方式。检查方式根据检查目的不同可以分为单纯的事务所检查、与企业会计信息相结合的检查。通过多年来开展会计监督的实践,财政部门在检查方式上逐步形成了三种思路: 一是从企业会计信息质量检查入手,延伸检查会计师事务所执业质量。此种方式的优点是能够集中、系统地反映某个行业或某种类型企业的问题,缺点是难以发挥对会计师事务所日常监控的作用,一定程度上弱化了对注册会计师行业的监管。 二是从会计师事务所执业质量检查入手,延伸检查企业会计信息质量。此种方式有利于集中政府监管资源,提高监督效率,是会计监督未来的吉林快3一定牛方向。但在目前会计师事务所执业质量普遍不高、企业会计信息普遍失真的情况下,难以达到预期效果。 三是将两种手段有机结合,各有侧重。通过对会计师事务所执业质量的监督检查,提高注册会计师的执业质量,辐射所有被审计的企业,发挥注册会计师外部监督的作用,以点带面,提高政府监管的有效性。同时,有重点地选择部分行业和企业进行会计信息质量检查,揭示深层次、带有普遍性的问题,加大处理处罚和曝光力度,从源头上遏制企业会计信息的普遍失真。
          在当前事务所整体执业质量不高,企业会计造假相当普遍的形势下,完全通过检查事务所实现对企业会计信息的间接监督还不现实,在一定时期内还要将两种检查方式紧密结合进行,有必要保留对企业会计信息质量直接检查的手段。但要适当压缩企业检查规模,并且要改革检查方式,在检查过程中查深查透,揭示深层次的问题,尤其要重点关注与国家宏观调控、公众利益密切相关的重点企业和行业,将会计监督融入到经济管理工作中,为宏观调控和化解财政风险服务。
          (五)检查制度建设。财政部出台的《财政检查工作规则》吉林快3一定牛规章制度对财政检查工作的主要环节进行了规范,对会计师事务所检查具有同吉林快3一定牛的约束力和指导作用。但由于会计师事务所检查的特殊性,检查对象是在检查会计师事务所的基础上延伸检查企业,检查内容包括审计执业质量和会计信息质量,检查程序与检查方法都有一定的特殊性,财政检查工作规则的部分内容难以全面适应会计师事务所检查。因此,有必要专门起草《会计师事务所检查工作规程》,对相关内容做出相应的规定,指导和规范财政部门对会计师事务所的检查,实现财政部门行政监督检查的制度化和规范化。
          三、 协调指导机制
          协调指导机制是联系注册会计师行业行政监督机制各个环节的链条,行政监督机制的有效运转在很大程度上有赖于协调指导机制的健全和科学。协调指导机制要重点处理好四个方面的关系:一是财政部门与相关政府监管部门间的关系;二是财政部门行政监督与行业自律的关系;三是财政部门内部监督检查机构、会计管理机构与法制机构在注册会计师行业监督管理上的关系;四是财政部对专员办和地方财政部门的工作指导关系。其中,财政部门内部监督检查机构、会计管理机构与法制机构在注册会计师行业监督管理上的职责关系,已由财政部相关文件做了明确规定,目前运行比较协调顺畅,此处不加赘述,只重点讨论以下三个问题:
          (一)财政部门与相关政府监管部门间的关系。
          2003年财政部监督检查局吉林快3一定牛的“全国百家事务所问卷调查”结果显示,会计师事务所反映最强烈的多头监管、重复检查的问题,高达78.26%的事务所认为这不利于行业的健康吉林快3一定牛。会计师事务所反映,每年平均要接受3-4个政府部门的检查,除财政部门外,还包括审计部门、证券监管部门、税务部门、工商部门、社保、统计吉林快3一定牛。但其中的税务、工商、社保、统计吉林快3一定牛部门只是把事务所作为普通社会经济主体,对其履行市场监管、社会管理的职责。这些检查只要依法进行,事务所就有责任接受检查,不应该认为是多头监管和重复检查。证监会依据《证券法》对具有证券业资格会计师事务所的监督检查的范围划分明确,与财政部门对事务所的日常监督并不存在实质性的重复与冲突,也不能认为是多头监管、重复检查。只要财政部与证监会加强沟通与协调,完全可以发挥各自监管优势,做到优势互补、形成监管合力。目前,审计部门根据《审计法》中有关对社会审计进行监督的规定,每年都要吉林快3一定牛对会计师事务所特别是对具有证券业资格事务所的检查,其检查对象、内容、方式都与财政部门有所重复,也加大了财政部门处理上的困难。对此,应该通过修改《审计法》,明确审计部门不再直接监督检查会计师事务所,消除财政部门与审计部门在“社会审计”监督方面的权限不清的状况,根据《注册会计师法》的规定,进一步明确由财政部门统一负责注册会计师行业的行政管理和监督检查。
          (二)财政部门行政监督与行业自律的关系。
          我国注册会计师行业监管正处在由过去的以行业协会为主导过渡到以行政监督为主导的监管模式,注册会计师协会的自律监管与财政部门的行政监督之间已经初步形成了良好的协调机制。注册会计师协会是市场经济的产物,也是政府职能转变的产物,是市场经济体系中联系政府和会计中介机构的桥梁。注册会计师协会对注册会计师行业实行行业管理是各国通行的做法,行业自律监管具有较大的灵活性和适应性,能够对行业具有更全面和更深层次的了解,能较好发挥注册会计师职业吉林快3一定牛的专业优势,能够对注册会计师行业的需求及时做出反应。随着现代注册会计师行业的吉林快3一定牛,注册会计师所提供的职业服务种类已远远超出了传统审计职业服务吉林快3一定牛的范围。对其中的许多职业服务范畴,法律往往难以及时规范,政府也难以全面进行行政监督,自律监管则可以涵盖注册会计师职业服务的全部领域,通过及时制定自律性的行业规则对执业行为进行规范,或通过吉林快3一定牛行业交流、教育培训吉林快3一定牛方式,提高注册会计师的执业水平和执业质量。此外,在政府监管的竞争之下,以及为了维护行业的共同利益,行业自律在一定程度上能够有效保护公众利益,对政府监管起到良好的补充作用。相对于行业自律监管,注册会计师行业行政监管的优点体现在权威性强,具有足够的强制力,具有更强的独立性,社会公众一般认为政府是社会公众利益的当然代表。政府监管还可以通过宏观调控和政策引导创造职业服务的需求,促进注册会计师职业服务市场的吉林快3一定牛,加速缩小与发达市场经济国家的差距。安然事件后,世界各国都认识到加强注册会计师行业政府监管的重要性,原来完全崇尚行业自律监管的国家,也都采取了加强政府监管的措施。
          在现阶段,注册会计师行业的行政监督与行业自律监管都不可少,都需要进一步加强,这符合国际上注册会计师行业监管体制的吉林快3一定牛方向。应当根据“政府监管、行业自律、法律规范”的基本思路,处理好行政监督与自律监管之间的关系,明确界定各自职能与权限,构建以政府监管为主导、以行业自律为基础、以法律规范为保障的注册会计师行业监管模式,努力做到各司其职、各负其责、相互监督、协调运转,共同促进注册会计师行业的健康吉林快3一定牛。正如业内人士指出,政府监管离开了自律监管“管不细”,自律监管离开了政府监管“管不响”。财政部门要切实履行“监督、指导、服务、推动”的职能,树立政府监管权威,注册会计师协会要充分发挥行业自律监管的基础性作用,切实代表行业共同利益和维护好社会公众利益。
          (三)财政部对专员办和地方财政部门的工作指导关系。
          财政部门加强注册会计师行业行政监督,需要充分发挥专员办和地方财政监督机构的作用。财政部需要从以下几个方面加强对专员办和地方财政监督机构的工作指导:
          1.进一步明确专员办和地方财政监督机构的职责分工。财政部财监[2003]121号文件已经基本明确财政部、地方财政部门和专员办在注册会计师行业行政监督方面的职责分工,但有两个问题仍需进一步研究和明确:一是地方财政部门对具有证券业资格会计师事务所的监管权限;二是财政部对专员办授权的具体范围和内容。地方财政部门可按照属地化原则,负责当地具有证券业资格事务所的日常监管工作,包括人民来信处理。财政部每年在全国范围内对证券业资格事务所吉林快3一定牛的专项检查,可统一吉林快3一定牛专员办进行。财政部对专员办的授权一般限于对事务所的专项检查,包括证券业资格事务所的检查或在会计信息质量检查过程中对事务所的延伸检查。重大的以及反映异地事务所业务的人民来信,也可由专员办处理。财政部吉林快3一定牛专员办检查证券业资格事务所,主要处于以下考虑:(1)证券业资格事务所的客户主要是上市公司,地方财政部门难以对异地上市公司进行延伸检查;(2)上市公司一般在当地有着比较复杂的关系和利益,地方财政部门查处的难度较大;(3)对证券业资格事务所和上市公司的处理需要与证监会沟通协调,而地方财政部门难以与证监会直接进行沟通;(4)证券业资格事务所分布不平衡,大多集中在东部沿海大城市,尤其是北京、上海吉林快3一定牛地,完全依靠当地财政部门进行监督检查,难以实施有效监管,需要财政部从全国专员办调配力量进行监督检查;(5)对证券业资格事务所和上市公司的处理政策性强、技术难度大、社会影响大,由财政部统一检查和处理处罚,有利于集中优势监管资源,取得更好的效果。因此,这种职责分工既发挥了专员办中央财政监督的作用,又能有效发挥地方财政部门日常监管的作用。
          2.充分发挥地方财政部门属地化日常监管的作用。一要依托地方财政部门建立注册会计师行业信息网络系统,提高地方财政部门对所在地会计师事务所日常监控的能力和技术手段;二是规范投诉举报转办程序,督促地方财政部门及时有效地处理投诉举报,丰富日常监控和专项检查的内容;三是针对地方财政部门共同关心的问题吉林快3一定牛交流与研讨,帮助解决监管中遇到的难题,加强信息沟通,推动行政监督工作。
          3.加强监督检查过程中的技术指导和事后监督。一是加强检查过程中的吉林快3一定牛协调和技术指导;二是要加强对监督检查和行政处罚工作的再监督,确保财政部门依法行政,防范行政风险。
          4.加强专业培训,强化监管队伍建设。目前大部分财政监督机构负责此项工作的人员相当有限,人员素质普遍有待提高,难以适应注册会计师行业行政监督工作专业性强、政策性要求高的需要。因此,财政部门都要重视和加强行政监督检查队伍建设,选派、吸引熟悉注册会计师业务的专业人才充实财政监督队伍,切实加强财政监督干部的专业培训,鼓励业务学习,不断提高专业素质和业务水平,以适应注册会计师行业行政监督工作的需要。
          四、处理处罚机制
          处理处罚机制是注册会计师行业行政监督机制的关键点和归结点,解决的是如何追究注册会计师和会计师事务所法律责任的问题。作为注册会计师行业行政监督机制的重要环节,处理处罚机制的建立和完善对于确保处理处罚的科学、客观、公正,有效控制行政风险,树立财政部门的监管权威,有着十分重要的作用。
          (一)处理处罚机制存在的问题。
          近两年来,财政部门通过吉林快3一定牛对注册会计师和会计师事务所违法违规问题的审理和处罚工作,积累了不少有益的经验,但实际工作中也存在不少问题,既包括法律制度层面的缺陷,也有实际操作层面的问题,主要表现为以下几方面:
          1.尚未形成统一衔接的法规体系,《注册会计师法》亟待修订完善。目前,行政处罚的法律依据主要包括《注册会计师法》、《公司法》、《证券法》吉林快3一定牛法律法规,已经形成了较完整的法律法规体系。这些法律法规虽然大大促进了注册会计师行业法制化进程,但随着社会主义市场经济和注册会计师行业的吉林快3一定牛,这些法律法规之间出现了相互不协调,给监管实践带来了不少困惑:一是1993年颁布实施的《注册会计师法》的许多内容,包括监管体制和法律责任的有关规定,已经不能适应当前形势吉林快3一定牛的需要,需要尽快进行修订。二是相关法律法规之间缺乏衔接,行业监管体制尚未完全理顺。根据《注册会计师法》、《证券法》、《审计法》的有关规定,财政、证券监管和审计部门对注册会计师行业都拥有一定的行政监管权,各部门的监管范围存在重复和交叉,这从法律制度上造成了监管部门的多头监管和重复检查。三是不同法规之间的规定与解释存在矛盾和冲突。如《证券法》、《注册会计师法》强调注册会计师的工作程序与应承担法律责任之间的因果关系,即过程的真实性,而《公司法》、《刑法》则强调注册会计师的工作结果与应承担法律责任之间的联系,即结果的真实性。四是处罚尺度不一,造成执行上的混乱。《股票发行与交易管理暂行条例》对注册会计师设定了可处以3万元以上30万元以下的罚款,而《证券法》、《注册会计师法》却没有设定对注册会计师的罚款处罚。
          2.行政处罚手段有限,处理处罚依据不完善。一是部分违法违规行为缺少相应的处罚条款。《注册会计师法》第二十二条吉林快3一定牛规定了对会计师事务所和注册会计师的禁止性内容,却没有相对应的处罚条款,导致监管实践中对许多已经认定的违法行为不能做出处理。二是对注册会计师法个人缺少经济处罚手段。《注册会计师法》对注册会计师设定了警告、暂停执业和撤销注册会计师证书吉林快3一定牛处罚,没有对注册会计师规定处以罚款吉林快3一定牛经济处罚,行政处罚手段非常有限。三是相应的法律责任条款不够明确,如没有规定暂停执业的时间期限,没有明确“情节严重的”具体含义,缺乏可操作性。四是行政处罚与民事责任、刑事责任的追究不衔接,未形成完整的法律责任追究机制。
          3.法律适用条款比较笼统,审计责任的认定难度大。一是对违法行为的规定过于笼统,内容过于狭窄,操作难度大。《注册会计师法》第二十、二十一条吉林快3一定牛条款对注册会计师执业行为规定了禁止性条款,但这些规定都比较笼统,而且主要限于四种“明知”的行为,在实际操作中对违法行为的界定比较模糊,操作难度大。二是对行政处罚的具体规定缺少明确的尺度和适用情节,造成执法中存在较大的随意性。
          (二)进一步构建和完善处理处罚机制。
          1.加快修订《注册会计师法》,完善法律依据。一是要在《注册会计师法》中进一步明确相关监管部门对注册会计师行业的监督检查职责,理顺行政监管体制,形成政府监管合力。二是细化法律责任条款和适用情形,加大法律责任惩处力度,增强可操作性。三是进一步规范行政监督部门的执法行为,确保处罚的公平与公正;四是完善行政处罚种类的设定,增设对注册会计师进行经济处罚的条款,通过经济处罚手段督促注册会计师提高风险意识。
          2.明确独立审计准则的法律地位,科学认定审计责任。应当进一步明确独立审计准则的法律地位,明确要求追究注册会计师和会计师事务所的行政责任、民事责任和刑事责任应以独立审计准则作为认定责任的基础和依据,如果注册会计师已经严格按照独立审计准则的要求执行了审计程序,没有过失行为,则可以免于承担法律责任。
          3.进一步完善审理机制,保证处理处罚的客观公正。注册会计师行业的处理处罚专业性强、难度大,对审理工作提出了的更高的要求。财政部门需要不断完善审理机制,完善专家论证机制,确保案件审理做到“事实清楚、证据确凿、定性准确、依据充分、程序合法、处理恰当”。
          4.坚持实事求是、宽严适度的处罚原则。证券业资格事务所都是规模比较大的事务所,管理相对比较规范,执业质量普遍好于中小事务所,对证券业资格事务所的行政处罚需要综合考虑其对证券市场的影响,可以适当采取“重师轻所”原则,重点处罚出具虚假报告的注册会计师。对于内部管理混乱、执业质量整体低劣、严重扰乱审计市场秩序的中小事务所,要采取“师所同重”的原则加大处罚力度,净化注册会计师行业的执业环境。
          5.丰富处理处罚手段,构建完整的处理处罚机制。要在现有的法律框架内,坚持教育与惩处相结合,灵活运用多种处理处罚手段,形成全方位、多层次的处理处罚机制。对注册会计师行业的违规行为,构成行政处罚标准的,要依法给予处罚,对违规情节轻微、不够行政处罚标准的,可以采取下达关注函、公告吉林快3一定牛方式做出处理。
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